讲究规律开放合作有帮助城市圈高素质提升,从

中新网1月18日电 今天,由清华大学中国新型城镇化研究院、中国信息通信研究院、麦肯锡“城市中国计划”、中国城市和小城镇改革发展中心、华夏幸福产业研究院联合举办的2018城市发展年度论坛在北京举行。与会专家围绕“培育城市发展新动能,推动新型城镇化发展”主题,聚焦都市圈、未来城市两大热点,阐述各自立场、分享实践经验和研究成果,共同助力中国城镇化发展。

近日,国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,强调建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段。专家认为,《指导意见》首次明确了都市圈的概念,提出了培育发展现代化都市圈的一整套解决方案,必将对我国新型城镇化进程和都市圈发展产生重大而深远的影响。

图片 1华夏幸福产业研究院院长顾强作“从通勤角度看都市圈规划与发展”主题报告

日前,记者就都市圈高质量发展等相关话题,采访了华夏幸福产业研究院院长顾强。华夏幸福产业研究院成立于2013年,在都市圈研究领域深耕细织,采用多元大数据方法,具备强大的综合研究能力。

中国城市和小城镇改革发展中心主任史育龙,中国信息通信研究院副院长何桂立,城市中国计划联席主席、麦肯锡全球研究院院长华强森致欢迎辞;中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆、中国地理学会理事长陆大道院士、中美绿色基金董事长徐林分别发表主旨演讲。国家发改委规划司副司长周南、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚、中国城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎、华夏幸福产业研究院院长顾强、中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀等围绕“培育形成中国的大都市圈”发展作主题报告。

我国进入都市圈经济时代

顾强在题为“从通勤角度看都市圈规划与发展”的主题报告中表示,舟车劳顿是全世界范围内普遍的现象。从定义上,上班人群中距离最远的10%称为极限通勤人群。华夏幸福产业研究院大数据分析显示,北京的极限通勤直线距离平均为31.4公里,实际则达到45公里,已经超过了马拉松的距离,极限通勤平均耗费时间72分钟。类似问题普遍存在于中国的大城市。

改革开放40年来,我国城镇化进程飞速推进。2017年末,全国城镇常住人口达到8.1亿人,较1978年末增加6.4亿人,年均增加1644万人;常住人口城镇化率达到58.52%,比1978年末提高40.6个百分点,年均提高1.04个百分点。

与此同时,极限通勤还呈现出显著的跨区域特征。以北京为例,有36万人工作在北京,居住在燕郊、固安等环京地区;有11万人居住在北京,工作在环京。在广州,有超过55万人工作在广州,居住在环穗,超过53万居住在广州工作在环穗。

顾强认为,改革开放40年,我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化。在这个过程中,以大城市为核心,受政策、资本、技术、劳动力等要素流动和布局影响,城市功能向外围圈层绵延扩展的都市圈发展格局成为一种显着的发展趋势。

他认为,大城市出现极限通勤现象的原因有三个。首先是各种交通方式不衔接,轨道交通尤其是市郊铁路发展衔接不顺畅。作为连接城市核与外圈层节点性城市的发展轴线,市郊铁路不畅是当前我国都市圈一体化发展的一大障碍。第二是新城新区产城不融合,多级城镇体系尚不健全。日本东京都市圈周边5万-20万人口的城市有84个,100万-300万人口的城市有2个,还有一个300万-500万人口的城市。而我国城镇体系是摊大饼式蔓延。第三是跨域协调机制缺失,都市圈尚未纳入整体规划。都市圈外圈层行政区归属与功能区归属不一致,导致公共服务配给不足、交通协调不畅。比如在跨区域的地铁运营补贴等制度方面存在障碍。

他表示,都市圈的形成和发展是城镇化发展到较高阶段的产物,已成为城镇化空间的主体形态。在我国快速城镇化发展进程中,大城市的经济实力和辐射扩散能力不断增强,地域范围日益扩展,在人口增长、就业通勤、空间扩张、产业联系等层面已经打破行政边界,都市圈化特征日益凸显。但同时,城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出,导致“都市有圈而难融”。《指导意见》的发布顺应了城镇化发展规律,都市圈将发展成为拉动经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。

顾强建议,通过加强空间规划、基础设施、公共服务、产业发展四个方面的一体化来缓解极限通勤窘境。从空间规划一体化方面,规划体系中要把微中心和产业新城的建设作为重要抓手,未来应该按照都市圈维度探索新规划编制机制。从基础设施一体化方面,要打造一体高效的都市圈综合交通体系,这对于解决极限通勤问题具有基础性作用,而目前国内跨行政区的地铁只有上海到花桥一条。从公共服务一体化方面,国内都市圈跨行政区的医疗资源、教育资源、社会服务资源很多不能通用。比如,昆山有台湾办的医院,可以用台湾医保,但北京的医保在廊坊还是不能用。从产业一体化发展方面,要以推动资本市场一体化为重要抓手,按照价值链中心辐射状分布,提升中心区域辐射能力,强化产业链协作。

都市圈在城镇化进程中的引领作用逐步显现。华夏幸福产业研究院报告提出,以都市圈为统计单元的 GDP、人口、投资、创新要素等各主要指标显示,都市圈已成为各类发展要素在空间上聚集的主要载体。从我国都市圈主要经济指标占比来看,31个都市圈GDP占比达到47%,是我国经济最发达的地区。以广州都市圈为例,2017年广州都市圈 GDP总额约6151.35亿美元,在2017年全球主要国家GDP排名第22位,超过瑞典、波兰,可以说“富可敌国”。

他最后指出,采用SOD和TOD模式是未来解决都市圈空间和效率合理化的有效路径。以公共服务导入的SOD模式,通过完善大型公共服务设施配置,为物质生产流通等创造条件,提升新区功能,导入人口,带动城市整体发展;以交通先行的TOD模式,在轨道交通站点周围进行适度强度的土地开发并提高混合用地的比例,把交通和未来的城市空间紧密地联合,形成高效整合的一体化社区。

都市圈是我国资本最青睐、投资最集中的区域,也是企业最聚集、创新最活跃的区域和交通最便捷、社交最丰富的区域。统计数据显示,截至2017年底,我国31个都市圈核心城市高铁车次占比达75%,航班起降架次占比达71%,高速公路里程占比达50%,都市圈货运总量占比达43%。都市圈作为资本的聚集地、人才创新的高地、交通的枢纽、文化的中心,是未来我国经济增长的压舱石。

本次论坛上,来自麦肯锡咨询、国开金融、中国信息通信研究院、国家智慧城市标准化总体组、中规院—阿里巴巴未来城市实验室、中国城市科学研究会、华为等机构的城镇化专家还就“未来城市”发展议题展开主题演讲和研讨。

对于都市圈的发展趋势,顾强认为,都市圈发展是未来30年我国发展的大势,对于稳增长、促改革、调结构等具有综合性意义。他预计,到2035年,我国将诞生一批世界级都市圈,涌现出4个~5个超过4000万人口、1万亿美元的都市圈,10个左右超过2000万人口、5000亿美元的都市圈。持续扩大的中产队伍是我国未来增长的重要支撑,都市圈将成为我国经济增长的重要引擎。

高质量都市圈有五大特征

顾强提出,城市向大型化、中心化发展的同时,都市圈化已成为城镇化空间格局的新特征。行政边界的限制逐渐被打破,各要素通过有序流动实现合理布局,人口、空间、产业等多个维度均呈现出都市圈化特征,高度网络化的城镇体系正在形成。

他介绍,随着城镇化水平的提高,人口不断向大城市集聚。受制于城市核有限的发展空间和承载能力,人口由中心向外围溢出,外圈层人口加速增长,与城市核的人口密度落差逐渐缩小,成为未来城市新增人口的主要承载地,预计未来将吸纳都市圈内超过70%的人口。

以北上广深四个成熟都市圈为例,2001年至今,北京市区人口增速放缓、甚至趋于停滞,外围区县人口加速增长,增速提高至4%,外圈层已出现河北廊坊广阳、固安等在北京发展腹地中起到关键支撑作用的节点性城市。长三角地区人口以上海、杭州为核心集聚连片分布,上海都市圈城市核在2010年~2017年间人口增量为64万人,同期外圈层人口增量接近城市核增量的2倍,高达125万人,江苏昆山、江阴等节点性城市人口均超过150万人。珠三角地区同样呈现出人口加速外溢的特征,人口在广州、深圳间连绵分布,外围的东莞、中山等均为百万人口级城市。

针对记者关于“一个高质量的都市圈需要具备哪些基本要素”的提问,顾强总结提出都市圈高质量发展要具备的五大特征:

一是空间体系结构合理。什么是体系结构合理?简单来看,国际上有五六个代表性都市圈可以和我国都市圈相比较。比较发现,我们中间的“大饼”很大,中小城镇体系不发达,或者说中小城镇体系都是行政意义上的,如河北廊坊市、保定市、固安县等。北京远郊的很多镇,城镇面貌与市区差距很大。我国的发展落差非常大,中心城区与外部的节点城市、微中心以及周边城市之间的体系结构不合理。东京5万人以上的城市有几十个,北京周边5万人以上的只有河北的县城,体系结构不合理。

二是基础设施有机耦合。网络化是都市圈很重要的特征。举一个最简单的例子,断头路什么时候在我国能够消除?比如在廊坊大厂、香河、三河,依然有断头路存在。路建好了,上面放两个水泥墩子,大车过不去,这个现象在我国相当一部分都市圈普遍存在。比如南京都市圈,南京和马鞍山的路都很宽,有双向四车道、双向八车道,但水泥墩一列,只能小车在两个水泥墩之间缓缓开过去。无论怎么讲治理体系、怎么讲治理能力、怎么讲一体化发展,断头路都打不通。本质上是区域利益之间的分配问题。

三是公共服务匀质均等。我们理想当中的都市圈是公共服务匀质均等的。医疗、教育这些公共资源的配置,谁来出钱?怎么运营?公共财政如何补贴?医保跨区域结算目前在很多区域还没有解决,公共服务无法达到匀质均等这个问题现在非常突出。为什么会造成这些情况?都市圈不断发展,核心城市有相当数量的人口溢出,他可能在中心城市工作、交税,但是居住在周边地区。这些地方应提供相配套的公共服务,但是城市之间财政等配置方面缺少协同机制,造成现在很多环都市圈区域公共服务严重短缺。

四是产业逆序梯度分布。从一般规律来说,都市圈产业呈逆序化分布,即中间以三产为主,圈层二产比重较高,外围以农业为主。现在城市空间布局,特别是产业空间正在重构,无论是北京还是周边的开发区都在重构。我们在这个过程当中也在进行一些探索,用一些新的办法推动产业重构,比如飞地经济、产生的GDP或者增加值共享、税收分享等。但实际上,由于我们独特的财政体制,好东西谁都不愿意往外拿。“北京不能要的,河北也不能‘不能要’。”这是北京规划院一位总工程师讲的。这一方面是产业本身的特点,另一方面是利益机制问题。

五是治理机制开放包容。我们实际上面临着最基本的问题——发展权平等的问题。各个区域都有自己的发展诉求,但是这个诉求在目前治理体系或者架构里没法协同。周边地区想发展,但在总体规划里,这个地方只能当北京的绿地,作为生态廊道要种树种草,不能发展。那它的发展诉求怎么体现?现在的治理机制中有大量的实际问题没有解决。怎么实现治理机制的开放包容?最主要的是去除现在的制度性障碍。

四个“一体化”应对极限通勤

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